Overview
2016年5月17日，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）公布了酝酿已久的美国对缅甸制裁的调整措施。随着缅甸长期的反对党——缅甸全国民主联盟（NLD）在去年的大选中大获全胜，美国对缅甸的制裁措施也随之做出改变。然而，这些改变虽然一定程度上放松了对缅甸的制裁，但其程度远没有达到人们的预期。
值得一提的是，2016年5月17日，OFAC将缅甸的3家国有银行以及其余7家国有企业从《特别指定国民清单》（SDN清单）中移除。2016年5月18日，OFAC修订了《缅甸制裁条例》（BSR），对于两家仍在SDN清单中的银行发放了一般许可证，准许其进行绝大部分的交易，同时对居住于缅甸的美国人的相关贸易活动以及在缅甸境内有关货物运输的交易限制政策进行了微调。此外，美国总统奥巴马于2016年5月17日宣布将《缅甸制裁条例》的期限延长一年。
众所周知，在2016年4月21日，欧盟也将其对于缅甸的制裁措施延长了1年（欧盟对缅甸的制裁范围比美国的要小）。2013年，欧盟解除了其对于缅甸的大部分制裁措施，其中包括贸易限制以及针对缅甸特定个人和企业的制裁清单（当时其范围远远大于美国的SDN清单），但欧盟仍然保留了对武器禁运的制裁以及对于任何可能用于内部镇压的装备的出口禁令。
OFAC的新政策虽然去除了其对于在缅甸的银行的绝大部分限制，一定程度上促进了与缅甸之间的商业往来，但是美国对于缅甸的其余制裁政策并没有改变。总体而言，这些改变并没有明显减少美国企业在缅甸进行贸易的商业风险，特别是在缅甸主要的私人集团公司仍处SDN清单之列。在众多私有公司从SDN清单移除之前，“美国人”仍将面临相当 的合规挑战。众多评论家均表示，相对于过去6个月内缅甸政治环境的巨大进步，美国政府在制裁政策上的调整幅度较小。在奥巴马政府卸任之前，美国政府能否践行其允许美缅之间具有实质意义的贸易与投资的承诺仍然不明朗。
解除对于银行的限制
OFAC此次最大的改变就是将缅甸的三家国有银行从SDN清单中移除，两家仍在SDN清单上的银行也获得了广泛的一般许可。OFAC将缅甸经济银行（MEB）、缅甸外贸银行（MFTB）、缅甸投资与商业银行（MICB）从名单中移除，并取消了对其的所有制裁措施。缅甸经济银行从名单中移除意味着，其持有51%股份的仰光证券交易所将不再根据OFAC的50%的规则被列入黑名单。
OFAC也对仍留在SDN清单上的茵瓦银行（Innwa Bank）、妙瓦底银行（Myawaddy Bank）授予了《缅甸制裁条例》第537.531条项下的一般许可。根据此项一般许可，除了与这些银行有关的新投资以及与SDN清单上的目标进行交易之外，这些银行被许可进行其它所有交易。随着这些举措的推出，缅甸所有在SDN清单上的银行都从清单上被移除或者是给予了一般许可，这一举措使得利用缅甸的金融机构进行许可的贸易更具灵活性。
第537.531条同时明确了《美国爱国者法案》第311条中的限制并不适用于获得了一般许可的银行就许可的交易设立和使用代理账户。然而，缅甸所有的金融交易仍然将受到美国反洗钱法的严格审查，其中也可能包含加强尽职调查的要求。
其它国有企业从SDN清单中移除
除银行之外，OFAC同时从SDN清单中移除了下列的国有企业：缅甸进出口公司（CEIE）、缅甸珠宝公司（MGE）、缅甸林业公司（MTE）、缅甸珍珠公司（MPE）、第一矿业公司、第二矿业公司、第三矿业公司。现在这些企业由平民控制或已不复存在。这些企业都是国家委托的合资伙伴和行业监管者，将这些特定行业的企业从SDN清单中移除，理论上来讲允许美国企业在这些行业设立合资企业。然而，缅甸的珠宝行业仍然受到其它制裁措施的限制，缅甸的采掘行业整体也饱受声誉和法律风险的困扰。
扩大一般许可，授权SDN清单中的企业作为中介的贸易
通过在《缅甸制裁条例》中增加第537.532条，OFAC也将原定于今年6月失效的《第20号一般许可》中的规定，变成了永久性的措施。《第20号一般许可》许可与缅甸“开展进出口贸易，提供科技和非金融类服务”，除非进出口贸易是来自、运往、或者是代表SDN清单上的目标所进行。正如我们在过去的简报中提到的，《第20号一般许可》旨在许可通过SDN名单上的中介机构而进行的贸易，特别是允许公司使用由一被列入SDN清单的实体所经营的位于仰光的主要港口设施来进行许可的贸易。值得美国的金融机构注意的是，如果一项贸易为《第20号一般许可》项下许可的贸易，该许可将许可金融机构将溯及2015年4月1日及之后曾被制裁的贸易解除封锁并返还财产。这一解封许可同时要求向OFAC提供相应的报告。
除此之外，第537.532条(d)项在《第20号一般许可》的基础之上增加在“缅甸境内货物运输”的贸易许可，其中货物不能来自、运往或者是代表SDN清单中的目标进行。虽然《第20号一般许可》被认为已经涵盖这一条款，但OFAC仍对于这一问题进行了明确——即在缅甸的进出口贸易以及缅甸境内的货物运输中，SDN清单上的目标均可提供中介服务。缅甸境内许多基础设施都由在SDN名单上的目标运营。
然而，OFAC并没有对于与境内的货物运输相关的资金的解封与返还给予同样的许可。此项可溯及继往的解封仍然局限于进出口贸易领域，这也意味着银行需要对于解封的财产进行仔细的审查，确保其并不涉及与境内的货物运输相关的资金。此项限制也使得这一一般性许可在实践中很难适用，例如许多向货运代理人的支付的运费和港口服务费常常与境内的运输费用一并支付。这也是需要OFAC进一步澄清的问题。
对于居住在缅甸的“美国人”的新一般许可
OFAC在《缅甸制裁条例》中的第537.525条新增加了一项一般性许可，许可“在缅甸居住的美国人在缅甸期间就其维持生活所必需的活动进行交易，其中包括支付生活费用、为个人使用而获取食物或者服务”。值得一提的是，这一一般性的许可并没有许可美国人被SDN清单上的企业所雇佣。虽然对于长期居住在缅甸的人而言，《缅甸制裁条例》中新增加的这一条非常有用，但因美国总统对于与旅行相关的交易规制或禁令的权限受到法律的限制，与旅行有关的交易长期被排除在《缅甸制裁条例》的制裁范围之外。
其它的制裁指定
除了放松了某些制裁措施，OFAC将6家公司加入到SDN清单中，这些公司被认定为与通敏奈（Steven Law）及亚洲世界集团（Asia World Group）具有关联关系。其中也包含了一些经济实力强大的公司，例如先锋机场服务公司（Pioneer Aerodrome Services Co.），其经营着缅甸首都内比都的机场。然而根据OFAC的50%的原则，这些公司已经被视为了被封锁（blocked）的企业，所以这一举措的实际意义并不大。
这一举措中传递的信息是，缅甸的SDN清单上的私人商业集团的活动仍然在美国政府的严密审查下，美国对于其中的一些集团仍然有可能采取更严格的措施。虽然在中短期内，一些SDN清单上的私有企业有机会从名单上被移除，但是其它类似于亚洲世界公司的公司可能会继续留在SDN清单上。另一种解读是OFAC只是意图通过将这些企业加入到SDN清单当中，可以使得其50%原则下的合规要求更加明确。但如果这样解读，对于那些没有被列入SDN清单的但为SDN所有或控制的企业，如亚洲世界公司的子公司——经营仰光机场的仰光机场有限公司（Yangon Aerodrome Co. Ltd.），OFAC的这一解读可能会造成更多的困惑。
结论
这次美国对缅甸制裁措施的改变不大，但一定程度上便利了被许可的商务发展，然而这些并没有代表制裁政策上的主要转变。相较于过去六个月内缅甸政局发生的巨大转变，奥巴马政府在任期结束之前仍然有可能提出更具有实质意义的放松制裁的相关政策。亚当·苏斌（Adam Szubin），美国财政部负责恐怖主义和金融情报的代理次长表示，“缅甸去年的大选以及和平地将政权转移给一个经由民主程序选出的政府，是一起历史性的里程碑式的事件。”然而只要缅甸大多数的私人商业集团仍然在SDN清单上，美国公司进入缅甸市场就仍然面临相应的挑战。从一个纯经济学的角度而言，这些企业进入缅甸市场的动力非常充足：根据亚洲发展银行的数据，缅甸有可能成为今年亚洲发展速度最快的经济体。
我们将会继续向您更新制裁政策的有关进展。
