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2017年10月13日,特朗普总统宣布其政府将开始对伊朗采取新的战略方针,他“不能也不会”根据美国法律要求继续给予伊朗遵守《联合全面行动计划》(通常称为JCPOA,或《伊朗核协议》)的定期“认证”(至少其中的一项)。同时白宫公布了一份“事实清单”(Fact Sheet),该事实清单集中了九个月以来对伊朗的一系列政策问题全面审查的结果,包括伊朗核计划以外的一系列问题:恐怖主义团体支持、侵犯人权、发展弹道导弹等。尽管特朗普总统拒绝认证的决定可能会在未来对《伊朗核协议》(以及在《伊朗核协议》下美国对伊朗制裁的暂停)产生重大影响,但对现有的美国对伊朗的制裁框架影响甚微。
拒绝《伊朗核协议》认证的后续影响
2015年的《伊朗核协议审查法案》(INARA)修订了1954年《原子能法案》第135(d)(6)条,规定总统或其指定人员每90天向国会提交以下四项有关《伊朗核协议》的认证:
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伊朗透明地、可被核实地全面执行协议,包括所有相关技术或附加协议;
- 伊朗没有对该协议发生重大违约行为,或,如果伊朗发生重大违约行为,伊朗已经改正了重大违约行为;
- 伊朗没有采取任何可以大幅推进其核武器计划的行动,包括隐秘活动;
- 根据协议暂停的有关伊朗制裁是:(1)适当的,且与伊朗在终止其非法核计划方面采取的具体和可核实的措施相称;和(2)对美国的国家安全利益至关重要。
特朗普政府拒绝“认证”上述的一项或多项,这将启动《伊朗核协议审查法案》下的一个程序,允许国会利用加速程序通过立法,对伊朗重新采取根据《伊朗核协议》而暂停的制裁措施。但是,目前的美国伊朗制裁制度在国会选择采取行动之前不会改变。
具体而言,根据《伊朗核协议审查法案》,特朗普总统的拒绝认证的决定启动了一个为期60天的窗口期,在此期间,国会可以投票重新实施对伊朗的制裁,该程序限制辩论时间、程序障碍和程序性阻挠议事的规则的使用。任何一党的大多数或少数领导人可以在两院提出立法。然而,这个60天的快速程序是选择性的;国会并不需要在60天的时间里做任何事情。《伊朗核协议审查法案》不要求在60天的时间内重新实行制裁,也甚至没有要求国会在此期间进行表决。是否利用《伊朗核协议审查法案》下的快速程序将由国会作出决定。
除了新的国会行动之外,如果总统决定不再更新各种“豁免”(之前国会通过法律对伊朗施加次级制裁,这些法律要求相关制裁的暂停需得到总统的“豁免”),则《伊朗核协议》下目前被暂定的次级制裁可能会被重新施行。这些豁免必须由总统或其指定人定期更新,通常需要基于豁免某相关制裁对“美国国家安全至关重要”或“符合美国国家利益”。目前为止,特朗普总统还未表示会停止更新这些豁免;但拒绝给予《伊朗核协议审查法案》下的认证在最低限度为将来可能不再给予豁免埋下了伏笔。
推动国会采取行动修改《伊朗核协议审查法案》
特朗普政府在拒绝认证《伊朗核协议》的同时,也宣布意图与国会一同合作以修改《伊朗核协议审查法案》。修改《伊朗核协议审查法案》的立法可能不符合上述快速程序的条件,因为该法案下的快速程序似乎仅限于用于恢复目前被豁免的法定制裁的相关立法。参议员鲍勃·科克尔(Bob Corker)(田纳西共和党)发表的事实清单中所述,《伊朗核协议审查法案》修正案将纳入一些“触发条款”,如果伊朗达到这些触发条款,将自动导致美国重新实施制裁。触发条款包括如果认为伊朗距离获得核武器还有不到一年的“突破期”,或者伊朗拒绝:(1)去除《伊朗核协议》中与核计划有关的的日落条款,(2)增加国际原子能机构验证伊朗是否合规的权力,(3)遏制高级离心机的研发。科克尔的事实清单称,最终的立法“通过时将不会与《伊朗核协议》发生冲突”。但是,伊朗政府,或许还有一些《伊朗核协议》的签署国很可能会将此类立法视为美国单方面尝试修改《伊朗核协议》。目前为止,还没有提交任何法案,且任何这样的法案通过的机会也不甚清楚。是否可以获得民主党人的支持可能是确定这一拟议法案前景的重要因素。
特朗普总统表示,他将支持国会加紧《伊朗核协议》,并补充说:“如果我们无法和国会以及盟友找到解决方案,那么《伊朗核协议》就会被停止。该协议正面临持续的审查,而作为总统,我可以在任何时候取消美国的参与。”
对伊朗伊斯兰革命卫队和其他实体的额外制裁
特朗普政府还宣布对伊朗伊斯兰革命卫队(IRGC)施加额外制裁。财政部外国资产办公室(OFAC)根据行政命令13224(恐怖主义制裁行政命令)指定了IRGC为制裁对象,因为其支持伊朗革命卫队圣城部队。伊朗革命卫队圣城部队支持了包括真主党、哈马斯和塔利班在内的一些恐怖主义团体。这个指定使焦点集中在IRGC上,但实际影响有限。IRGC已在其他制裁项目下被指定为“特别指定国民”(SDN),这意味着:IRGC的资产被冻结;美国人通常不得与IRGC或其指定的关联方和代理人以及任何由IRGC拥有50%或以上的实体有交易往来;非美国人可能因为与IRGC进行交易而受到次级制裁限制。OFAC发布了常见问题解答,解释称:根据行政命令13224指定的人员不能在其私人通讯、人道主义捐赠、信息或信息材料和旅行方面适用《国际紧急经济权力法》(IEEPA)下的“伯曼豁免”。
特朗普政府没有将IRGC指定为外国恐怖组织(FTO)。根据外国恐怖组织法规,美国法律对向外国恐怖组织提供“物质支持”的任何人拥有全球刑事管辖权。如果将IRGC指定为外国恐怖组织,可能对《伊朗核协议》产生重大影响,因为伊朗已明确表示,伊朗坚决反对将伊朗政府分支机构指定为恐怖组织。美国将另一个国家政府的分支机构指定为恐怖组织也非常罕见的,这种指定可能对其他美国国家安全目标有影响,包括美国在打击伊斯兰国家的努力。
除对IRGC的制裁外,OFAC还根据行政命令13382指定了其他四个实体(三家伊朗实体和一家中国实体),因其参与大规模杀伤性武器扩散活动。(参见OFAC的新闻稿和网络通知)。在伊朗实体中,Shahid Alamolhoda Industries因其是由伊朗海军国防导弹工业集团(SAIG)所拥有或控制,该集团参与了“巡航导弹的开发和生产,并且负责海军导弹。” Rastafann Ertebat工程公司(Rastafann)被指定是因为“向SAIG提供了雷达系统,和向IRGC提供了通信设备”。Fanamoj(Rastafann的母公司)被指定是因为提供了“伊朗军事导弹系统的部件”。
中国公司武汉三江进出口有限公司被指定,因为其向一家从事武器扩散活动的被指定伊朗实体出售陀螺仪和传感器,并向朝鲜提供越野伐木运输车辆,朝鲜随后将其改装为运输/装置/发射设备用于其弹道导弹计划。
前景展望
特朗普政府10月13日的举措虽然不会立刻改变《伊朗核协议》或美国对伊朗的制裁(伊斯兰革命卫队相关的指定除外),但仍会对未来美国对伊朗政策产生重大影响。总统拒绝提供《伊朗核协议审查法案》所要求的“认证”的决定以及政府明确表达的要修改美国法律来促进改变《伊朗核协议》的意图加剧了《伊朗核协议》未来的不确定性,也增加了国会立法的可能性。另外,其他制裁的立法也在等待国会通过,包括针对伊朗的弹道导弹供应链实施新制裁的《伊朗弹道导弹和国际制裁执行法案》(众议院1698号)。由于目前形势尚不稳定,在未来几个月内,在伊朗或与伊朗进行业务往来的公司应持续密切关注事态进展。